Efektifitas Peradilan Tata Usaha Negara

KULONPROGO – Eksistensi Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) di Indonesia bukan sekadar kelengkapan formal dalam struktur kekuasaan kehakiman, melainkan sebuah conditio sine qua non (syarat mutlak) dari pilar negara hukum (rechtsstaat).

Terdapat empat elemen krusial negara hukum yaitu perlindungan HAM, pemisahan kekuasaan, pemerintahan berdasarkan undang-undang (wetmatigheid van bestuur), dan peradilan administrasi dalam perselisihan.

Dalam sejarah hukum global, kehadiran peradilan administrasi selalu diwarnai oleh ketegangan sosiopolitik antara penguasa dan pencari keadilan. Doktrin klasik dari era Napoleon Bonaparte menyatakan bahwa peradilan tidak boleh mencampuri urusan pemerintah, yang kemudian melahirkan Conseil d'Etat di Prancis sebagai peradilan administrasi khusus. Di Indonesia, peradilan administrasi murni diwujudkan melalui PTUN.

Secara filosofis, PTUN berfungsi sebagai instrumen penyeimbang (check and balance) yang menjamin agar setiap tindakan hukum pemerintah selalu berada dalam koridor hukum, memberikan ruang bagi warga negara atau badan hukum perdata untuk menggugat Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang merugikan mereka. Melalui PTUN, asas persamaan di depan hukum (equality before the law) diwujudkan secara nyata di hadapan meja hijau.

Hukum Acara PTUN memiliki karakteristik yang sangat spesifik dan berbeda secara diametral dengan hukum acara lainnya. Kekhususan ini sengaja dirancang untuk mengompensasi posisi asimetris antara warga negara (penggugat) dan pemerintah (tergugat). Dalam sengketa ini, posisi subjek hukum bersifat permanen; warga negara tidak akan pernah menjadi tergugat, dan pemerintah tidak mengenal gugatan rekonvensi (gugatan balik).

Secara teoritis, negara tidak diberikan hak menggugat balik dalam forum ini karena memiliki hak-hak istimewa (exorbitante rechten), monopoli paksaan fisik (van het physieke geweld), serta asas bahwa gugatan pada dasarnya tidak menunda pelaksanaan KTUN.

Kekhususan lainnya terlihat pada penerapan Asas Praduga Rechtmatig. Asas ini menyatakan bahwa setiap keputusan penguasa harus selalu dianggap sah menurut hukum sampai ada putusan pengadilan yang membatalkannya. Konsekuensi logisnya, berdasarkan Pasal 67 UU PTUN, gugatan tidak menunda pelaksanaan KTUN demi menjaga stabilitas pelayanan publik.

Namun, untuk mencegah kesewenang-wenangan, undang-undang memberikan penyeimbang berupa Asas Hakim Aktif (dominus litis) untuk mencari kebenaran materiil. Menurut Sjachran Basah, implikasi asas hakim aktif ini sangat luas: gugatan ultra petita tidak dilarang (hakim dapat menambahkan apa yang diminta), hakim dapat memperbaiki fakta yang tidak didalilkan, bahkan secara ex officio hakim dapat menolak fakta yang diajukan para pihak jika setelah diperiksa dengan cermat terbukti merugikan atau meragukan.

Aktivisme hakim ini diperkuat dengan dianutnya teori pembuktian bebas, di mana hakim PTUN dapat menentukan sendiri apa yang harus dibuktikan, siapa yang dibebani pembuktian, alat bukti mana yang diutamakan (surat, keterangan ahli, saksi, pengakuan, pengetahuan hakim), hingga kekuatan pembuktiannya.

Selain itu, terdapat mekanisme filterisasi awal yang disebut Dismissal Procedure (Prosedur Rapat Permusyawaratan). Ketua PTUN berwenang menolak sengketa secara dini melalui suatu penetapan apabila gugatan nyata-nyata tidak masuk akal, tidak termasuk wewenang pengadilan, tidak memenuhi syarat formal, atau telah melewati tenggang waktu gugat (daluwarsa 90 hari berdasarkan Pasal 55 atau prematur 4 bulan berdasarkan Pasal 3).

Terhadap penetapan dismissal ini, penggugat dapat mengajukan perlawanan dalam waktu 14 hari yang diperiksa melalui acara singkat. Jika perlawanan dikabulkan, penetapan Ketua gugur demi hukum dan perkara dilanjutkan ke pemeriksaan acara biasa.

Sebelum perkara dapat bergulir ke pengadilan, Pasal 48 UU PTUN menegaskan bahwa jika peraturan perundang-undangan menyediakan jalur penyelesaian internal, maka seluruh Upaya Administratif (Prosedur Keberatan dan Banding Administratif) wajib ditempuh terlebih dahulu hingga tuntas.

Contoh nyata ditemukan dalam UU Ketenagakerjaan, UU Keterbukaan Informasi Publik, UU Keimigrasian, hingga Perpres Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Pengadilan baru berwenang memeriksa sengketa jika seluruh upaya administratif tersebut telah habis digunakan.

Meskipun secara teoritis upaya administratif menguji aspek rechtmatigheid (keabsahan) sekaligus doelmatigheid (daya guna), dalam praktiknya mekanisme ini menyimpan kelemahan mendasar. Penyelesaian internal sering kali dinilai tidak objektif karena instansi cenderung membela kebijakan sejawatnya.

Ditambah lagi, tidak adanya keseragaman beracara serta tidak spesifiknya kualifikasi keahlian hukum dari para pejabat pengambil keputusan membuat upaya administratif sering menjadi formalitas birokratis yang memperpanjang jalan pencarian keadilan.

Masalah substansial lainnya adalah pembatasan ketat terhadap Objek Sengketa PTUN. Berdasarkan Pasal 1 angka 3 UU PTUN, objek sengketa dibatasi pada KTUN yang bersifat konkret, individual, dan final. Batasan yang kaku ini membawa akibat banyaknya tindakan nyata pemerintah (feitelijk handelingen) atau kebijakan publik yang merugikan warga negara tidak dapat diproses di PTUN karena tidak memenuhi unsur kumulatif dokumen tertulis tersebut.

Puncak dari seluruh perjuangan hukum di PTUN adalah eksekusi putusan yang telah berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde). Namun, di sinilah letak titik nadir dan kelemahan terbesar sistem peradilan administrasi kita.

Putusan PTUN yang mengabulkan gugatan dan menyatakan suatu KTUN tidak sah (onrechtmatig) serta bersifat erga omnes (mengikat umum), sering kali diabaikan oleh pejabat publik. Fenomena ini memicu lahirnya sinisme bahwa PTUN hanyalah "macan ompong" yang berwibawa di ruang sidang namun tidak berdaya dalam eksekusi.

Undang-undang seolah memberikan solusi melalui Pasal 116 UU PTUN, seperti Eksekusi Otomatis (jika setelah 60 hari kerja putusan diterima pejabat tidak melaksanakannya, maka KTUN tersebut tidak memiliki kekuatan hukum lagi) dan Eksekusi Hierarkis (Ketua PTUN mengajukan masalah kepatuhan kepada Presiden selaku pemegang kekuasaan tertinggi dan kepada DPR). Undang-undang juga membuka ruang bagi penerapan sanksi berupa uang paksa (dwangsom), sanksi administratif, hingga publikasi ketidakpatuhan pejabat di media massa cetak lokal.

Namun, semua instrumen paksa tersebut membentur tembok tebal kendala dogmatis dan praktis hukum administrasi negara, yaitu Pertama; Ketidakjelasan Tanggung Jawab Sanksi. Terkait uang paksa dan publikasi media, timbul pertanyaan mendasar: siapa yang harus menanggung beban tersebut, pribadi pejabat atau institusi? Jika dibebankan pada institusi, berarti menggunakan uang rakyat (APBN/APBD) untuk membayar kesalahan personal pejabat.

Sebaliknya, jika dibebankan pada pribadi, pejabat tersebut bertindak dalam kapasitas jabatan, bukan individu. Begitupun jika pejabat sudah pensiun/mutasi saat pengumuman media akan dilakukan, kepastian hukumnya menjadi bias.

Tantangannya adalah, pertama; keterbatasan yuridis aset publik. Di PTUN sama sekali tidak dikenal adanya sita jaminan (conservatoir beslag). Hal ini didasarkan pada asas bahwa terhadap benda-benda milik publik tidak dapat diletakkan sita jaminan karena dapat mengganggu roda pelayanan umum. Negara selalu dianggap selalu solvable (mampu membayar), sehingga tidak ada eksekusi riil secara paksa.

Kedua; benturan asas kewenangan (rechtmatigheid van bestuur). Pejabat atasan tidak dibenarkan menerbitkan KTUN yang seharusnya menjadi wewenang eksklusif pejabat di bawahnya. Akibatnya, andaikata pejabat atasan memerintahkan bawahannya untuk mematuhi putusan PTUN dan ternyata bawahan tetap membangkang, pejabat atasan tidak bisa mengambil alih untuk menerbitkan KTUN tersebut.

Ketiga; perlindungan kebebasan pejabat. Ada asas bahwa kebebasan pejabat pemerintahan tidak bisa dirampas secara fisik. Tidak mungkin seorang pejabat dikenai penahanan rumah atau kurungan badan hanya karena tidak melaksanakan putusan pengadilan PTUN, sehingga kepatuhan sepenuhnya bersandar pada moralitas personal.

Keempat; pembatasan nilai ganti rugi yang anakronistis. Berdasarkan PP Nomor 43 Tahun 1991, besarnya ganti rugi dibatasi paling sedikit Rp250.000 dan paling banyak hanya Rp5.000.000. Dalam praktik modern, jumlah nominal kuno seperti itu sangat tidak relevan dan tidak mampu mengganti kerugian riil yang diderita oleh masyarakat pencari keadilan.

PTUN memang telah memberikan kontribusi besar dalam menegakkan pilar negara hukum di Indonesia melalui asas-asas progresif seperti asas hakim aktif dan putusan yang bersifat erga omnes. Namun, efektivitas kelembagaan ini akan selalu terpasung selama problematika eksekusi putusan tidak diselesaikan secara revolusioner. Ketiadaan lembaga jurusita khusus dan sanksi yang tegas membuat keadilan yang diperoleh warga negara sering kali menjadi keadilan yang semu (illusory justice).

Untuk itu, diperlukan reformasi regulasi yang komprehensif. Peraturan mengenai besaran ganti rugi wajib segera diperbarui agar mencerminkan asas keadilan proporsional. Selain itu, perlu dirumuskan mekanisme sanksi yang lebih menjerakan, seperti sinkronisasi dengan hukum pidana berupa delik kejahatan jabatan (contempt of court) bagi pejabat yang menolak mengeksekusi putusan pengadilan yang telah inkracht.

Hanya dengan komitmen politik eksekutif dan reformasi hukum formal yang progresif, PTUN dapat benar-benar menjelma menjadi benteng pertahanan terakhir yang kokoh bagi rakyat dalam menghadapi kesewenang-wenangan penguasa.

***

*) Oleh : Moh. Maskurudin Hafid, Mahasiswa Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Islam Indonesia (UII), Yogyakarta.

*) Tulisan Opini ini sepenuhnya adalah tanggungjawab penulis, tidak menjadi bagian tanggungjawab redaksi timesindonesia.co.id

*) Kopi TIMES atau rubik opini di TIMES Indonesia  untuk umum. Panjang naskah maksimal 4.000 karakter atau sekitar 600 kata. 

*) Sertakan nama penulis, profesi beserta Foto diri dan nomor telepon yang bisa dihubungi.

*) Naskah dikirim ke https://kopi.times.co.id/

*) Redaksi berhak tidak menayangkan opini yang dikirim.

Simak breaking news dan berita pilihan TIMES Indonesia langsung dari WhatsApp-mu!
Klik 👉 Channel TIMES Indonesia
Pastikan WhatsApp kamu sudah terpasang.