Marwah Peradilan Administrasi

KULONPROGO – Keberadaan sebuah negara hukum (rechtsstaat) tidak sekadar diukur dari kelengkapan institusi formalnya, melainkan dari sejauh mana perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia dijamin secara operasional.

Salah satu pilar mutlak dalam doktrin modern adalah adanya peradilan administrasi yang mandiri, yang bertugas menyelesaikan perselisihan antara penguasa dan rakyatnya. Dalam konteks keindonesiaan, pengejawantahan pilar ini dimanifestasikan melalui Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).

Sebagai sarana penegakan Hukum Administrasi Negara (HAN), PTUN memikul mandat sakral untuk menguji keabsahan tindakan pemerintahan (bestuurshandeling), baik yang dituangkan dalam bentuk ketetapan tertulis (beschikking) maupun tindakan faktual (feitelijk handeling).

Namun, dinamika hukum kontemporer, terutama pasca-berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP), memperlihatkan pergeseran konseptual yang luar biasa sekaligus menyisakan paradoks menahun pada hilir penegakan hukum, yaitu masalah eksekusi putusan.

Secara historis, kompetensi absolut PTUN sangat rigid, membatasi diri hanya pada pengujian Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang bersifat konkret, individual, dan final. Paradigma klasik ini menempatkan tindakan faktual pemerintah di luar jangkauan radar PTUN, memaksa warga negara yang dirugikan oleh tindakan fisik aparat untuk menempuh jalur perbuatan melawan hukum oleh Pemerintah (onrechtmatige overheidsdaad) di peradilan umum.

Transformasi besar terjadi ketika UU AP memperluas kompetensi absolut tersebut. Kini, PTUN berwenang menguji tidak hanya regulasi, kebijakan (beleid), dan beschikking, melainkan juga tindakan faktual dan dugaan penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir). Perluasan ini menandai babak baru penegakan hukum tata usaha negara yang lebih holistik dan berorientasi pada perlindungan pencari keadilan secara paripurna.

Pondasi formal dari operasionalisasi perluasan ini bersandar pada filosofi hukum acara yang dirancang secara tertulis (lex scripta) dan tegas (lex stricta) sebagai aturan main (spelsregel) yang pasti. Hukum acara bukanlah formalitas belaka, melainkan instrumen penyeimbang kekuasaan.

Bagi organ pemerintah, hukum acara adalah panggung untuk membuktikan bahwa asas praduga keabsahan (praesumptio iustae causa atau vermoeden van rechtmatigheid) melekat pada tindakannya. Sebaliknya, bagi warga negara, ia menjadi senjata hukum untuk meruntuhkan kesewenang-wenangan tersebut.

Karakteristik paling distingtif dalam proses ini adalah dianutnya asas hakim aktif (dominus litis) dan teori pembuktian bebas. Mengingat adanya ketimpangan posisi ekonomi dan informasi antara rakyat dan penguasa, hakim PTUN tidak boleh pasif. Hakim berwenang menentukan apa yang harus dibuktikan dan siapa yang dibebani pembuktian, menyingkirkan asas hukum perdata klasik actori incumbit onus probandi demi menguak kebenaran materiil. Lebih jauh lagi, putusan PTUN yang bersifat erga omnes menegaskan bahwa dampak pembatalan suatu produk hukum pemerintah mengikat bagi publik secara luas, bukan sekadar bagi para pihak yang bersengketa.

Perkembangan signifikan yang diperkenalkan melalui Peraturan Mahkamah Agung (Perma) Nomor 6 Tahun 2018 menetapkan kewajiban mutlak bagi penggugat untuk menempuh jalur upaya administratif sebelum mendaftarkan gugatan ke PTUN.

Kewajiban ini didorong oleh tiga paradigma utama: penyatuan sistem peradilan administrasi dengan penyelesaian internal, dorongan agar aparatur internal berbenah menyiapkan struktur penyelesaian sengketa, serta preferensi penyelesaian non-peradilan. Jalur ini terbagi dua, yakni prosedur keberatan pada instansi penerbit dan banding administratif kepada instansi atasan atau lembaga khusus.

Upaya administratif memiliki keunggulan inheren dibandingkan peradilan formal karena menguji tidak hanya dari segi hukum (rechtmatigheid), tetapi juga dari segi kemanfaatan dan kebijakan (doelmatigheid). Instansi yang memeriksa bahkan berwenang mengubah atau mengganti KTUN secara langsung secara ex-nunc (memperhatikan fakta terbaru saat pemeriksaan).

Namun, kenyataan di lapangan memunculkan ironi baru. Sejak kewajiban ini diketok, banyak instansi pemerintahan, khususnya di lingkungan legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya, yang abai dan tidak kunjung membentuk institusi atau mekanisme upaya administratif yang memadai.

Akibatnya, dalam praktik, warga negara sering kali hanya mengirimkan surat keberatan formalitas kepada pejabat tergugat tanpa adanya kepastian proses penanganan yang akuntabel. Keharusan ini berpotensi menjadi hambatan birokratis (barrier to justice) yang memperpanjang rantai pencarian keadilan, alih-alih menjadi saringan efisien yang menyelesaikan sengketa di hulu. Internal aparatur negara tampaknya belum sepenuhnya siap memikul beban tanggung jawab untuk mengoreksi diri mereka sendiri secara objektif.

Apabila proses panjang mulai dari penyaringan administratif, prosedur dismissal dalam rapat permusyawaratan, pemeriksaan persiapan, hingga persidangan acara biasa berhasil dilewati dan menghasilkan kemenangan bagi penggugat, sebuah tembok besar nan kokoh telah menanti di ujung jalan.

Tragedi terbesar dalam sistem peradilan administrasi kita terletak pada rapuhnya daya eksekusi putusan yang telah berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde). Sifat putusan PTUN yang dominan bersifat deklaratoir mewajibkan pejabat tata usaha negara secara sukarela mematuhi amar putusan, baik berupa pencabutan KTUN, penerbitan KTUN baru, maupun pembayaran ganti rugi dan rehabilitasi.

Meskipun undang-undang telah mengintroduksi mekanisme eksekusi otomatis—di mana dalam jangka waktu 60 hari kerja sejak putusan diterima, KTUN yang disengketakan demi hukum tidak memiliki kekuatan hukum lagi—realitasnya tidak sesederhana itu. Kendala utama muncul dari benturan asas hukum.

Pencabutan sebuah produk hukum harus tunduk pada asas contrarius actus (hukum yang membuat harus hukum yang mencabut). Ketika pejabat membangkang, ketidakpastian hukum melanda karena status KTUN tersebut mengambang di wilayah abu-abu. Begitu pula dengan mekanisme eksekusi hierarkis melalui pengenaan uang paksa (dwangsom), publikasi di media massa cetak, hingga pelaporan kepada Presiden dan DPR. Semua instrumen paksa tersebut tumpul di hadapan kebebalan birokrasi.

Kegagalan eksekusi ini berakar pada empat kendala dogmatis HAN yang belum terpecahkan secara progresif. Pertama, adanya asas hukum bahwa terhadap benda-benda publik milik negara tidak dapat diletakkan sita jaminan (pembatasan sita eksekusi). Kedua, asas rechtmatigheid van bestuur yang melahirkan konsekuensi kompetensi; pejabat atasan tidak dibenarkan mengambil alih wewenang menerbitkan KTUN yang secara eksklusif berada di tangan bawahannya.

Ketiga, asas bahwa kebebasan fisik pejabat pemerintahan tidak dapat dirampas, yang menutup peluang hukuman badan atau penyanderaan (gijzeling) bagi pejabat yang membangkang. Keempat, adanya fiksi hukum bahwa negara selalu dianggap mampu membayar (solvable), yang dalam praktiknya justru sering dijadikan dalih menunda-nunda pembayaran ganti rugi karena kendala birokrasi anggaran.

Pada akhirnya, sistem peradilan administrasi di Indonesia telah mengalami lompatan dogmatis yang luar biasa dari segi hukum formal, terutama dengan perluasan objek sengketa dan penguatan peran aktif hakim demi menegakkan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).

Namun, keindahan teoritis tersebut akan luluh lantak menjadi utopia belaka jika hulu pelayanan berupa upaya administratif dinilai sebagai formalitas birokrasi, dan hilir penegakan hukum berupa eksekusi putusan dibiarkan tanpa taring yang memaksa.

Untuk mengembalikan marwah PTUN, reformasi regulasi yang radikal mutlak diperlukan. Sanksi administratif bagi pejabat yang membangkang harus dipertegas, kewenangan sita eksekusi terhadap aset operasional non-publik dari instansi yang bersangkutan harus dibuka, dan besaran ganti rugi harus disesuaikan dengan nilai keekonomian riil.

Tanpa daya paksa yang nyata, putusan pengadilan hanya akan berakhir sebagai selembar kertas tak bermakna, dan jargon rechtsstaat yang kita agungkan akan bergeser menjadi sekadar kosmetik politik penutup absolutisme kekuasaan yang berwajah modern.

***

*) Oleh : Moh. Maskurudin Hafid, Mahasiswa Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Islam Indonesia (UII), Yogyakarta.

*) Tulisan Opini ini sepenuhnya adalah tanggungjawab penulis, tidak menjadi bagian tanggungjawab redaksi timesindonesia.co.id

*) Kopi TIMES atau rubik opini di TIMES Indonesia  untuk umum. Panjang naskah maksimal 4.000 karakter atau sekitar 600 kata. 

*) Sertakan nama penulis, profesi beserta Foto diri dan nomor telepon yang bisa dihubungi.

*) Naskah dikirim ke https://kopi.times.co.id/

*) Redaksi berhak tidak menayangkan opini yang dikirim.

Simak breaking news dan berita pilihan TIMES Indonesia langsung dari WhatsApp-mu!
Klik 👉 Channel TIMES Indonesia
Pastikan WhatsApp kamu sudah terpasang.