Diskresi Penyidik dan Batas Legalitas Pelimpahan Perkara Korupsi

Malang – Peristiwa pelimpahan sejumlah perkara korupsi dari Kepolisian Negara Republik Indonesia kepada Kejaksaan Agung, termasuk perkara yang berkaitan dengan PT Asabri, Jiwasraya, dan perkara lainnya, kembali memunculkan diskursus penting mengenai batas-batas kewenangan penyidik dalam negara hukum. Kortastipidkor Polri menyatakan bahwa perkara-perkara tersebut dilimpahkan kepada Kejaksaan Agung untuk dilanjutkan penyidikannya, disertai penyerahan administrasi penyidikan, barang bukti, maupun tersangka secara bertahap.

Bagi masyarakat umum, langkah tersebut mungkin dipahami sebagai bentuk koordinasi biasa antarlembaga penegak hukum. Akan tetapi, bagi kalangan akademisi dan praktisi hukum, pertanyaan yang muncul jauh lebih mendasar. Apakah penyidik Polri memang memiliki dasar hukum untuk melimpahkan penyidikan kepada Kejaksaan?

Dapatkah Pasal 7 ayat (1) huruf o KUHAP dijadikan landasan normatif atas tindakan tersebut? Ataukah pelimpahan itu merupakan bentuk diskresi yang lahir dari kebutuhan praktik, tetapi belum memperoleh legitimasi hukum yang memadai? Pertanyaan-pertanyaan tersebut bukan hanya menyangkut hubungan antara Polri dan Kejaksaan, melainkan juga menyentuh fondasi negara hukum yang menempatkan asas legalitas sebagai pembatas utama setiap penggunaan kekuasaan.

Dalam negara hukum demokratis, efektivitas penegakan hukum memang merupakan tujuan yang penting. Namun, efektivitas tidak boleh menggeser prinsip bahwa setiap tindakan pejabat negara harus memiliki dasar hukum yang jelas. Di sinilah letak dilema yang menarik. 

Di satu sisi, masyarakat menghendaki penanganan perkara korupsi dilakukan secara cepat, profesional, dan independen. Di sisi lain, negara hukum menuntut agar setiap tindakan aparat penegak hukum tetap berada dalam koridor kewenangan yang ditentukan oleh undang-undang.

Pasal 7 ayat (1) huruf o KUHAP memberikan kewenangan kepada penyidik untuk "melakukan tindakan lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan." Sepintas, rumusan tersebut tampak memberikan ruang gerak yang luas kepada penyidik. Namun, pembacaan demikian sesungguhnya terlalu sederhana.

Secara linguistik, inti norma tersebut bukan terletak pada frasa "melakukan tindakan lain," melainkan pada frasa pembatas "sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan." Dengan demikian, pasal tersebut bukan berarti memberikan kewenangan tanpa batas, melainkan justru meletakkan batas normatif agar setiap tindakan tambahan tetap memperoleh legitimasi dari sistem hukum yang berlaku.

Dalam perspektif teori kewenangan, konstruksi tersebut sejalan dengan pemikiran Philipus M. Hadjon. Hadjon menegaskan bahwa setiap kewenangan pemerintahan harus bersumber pada atribusi, delegasi, atau mandat. Tidak ada kewenangan yang lahir semata-mata karena kebutuhan praktis ataupun kesepakatan administratif.

Oleh sebab itu, Pasal 7 ayat (1) huruf o lebih tepat dipahami sebagai norma referensial, yaitu norma yang menghubungkan KUHAP dengan berbagai peraturan perundang-undangan lain yang memberikan kewenangan tertentu kepada penyidik. Dengaan demikian, norma tersebut bukan norma atribusi yang menciptakan kewenangan baru.

Dalam konteks itu, Pasal 30 ayat (1) huruf d Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2021 tentang Kejaksaan menjadi penting untuk dikaji. Ketentuan tersebut memberikan kewenangan kepada Kejaksaan untuk melakukan penyidikan terhadap tindak pidana tertentu berdasarkan undang-undang. Namun, norma tersebut sesungguhnya merupakan atribusi kewenangan kepada Kejaksaan, bukan norma yang memerintahkan atau memberikan kewenangan kepada Polri untuk melimpahkan penyidikan kepada Kejaksaan.

Dengan kata lain, terdapat perbedaan konseptual antara norma yang menyatakan Kejaksaan berwenang menyidik dan norma yang menyatakan Polri dapat menyerahkan penyidikan kepada Kejaksaan. Perbedaan inilah yang perlu dipahami dan  dibahas secara mendalam dalam ruang publik.

Sebagian kalangan berpendapat bahwa pelimpahan tersebut dapat dibenarkan sebagai bentuk diskresi. Pandangan ini berpijak pada kebutuhan praktis penegakan hukum, terutama ketika perkara memerlukan spesialisasi tertentu atau terdapat pertimbangan untuk menjaga independensi penyidikan.

Dalam perspektif hukum responsif sebagaimana dikembangkan Philippe Nonet dan Philip Selznick, hukum memang tidak boleh kehilangan kemampuannya menjawab kebutuhan masyarakat yang terus berkembang. Koordinasi antarlembaga merupakan bagian dari upaya membangun sistem penegakan hukum yang lebih adaptif dan efektif. Akan tetapi, persoalannya menjadi berbeda apabila diskresi dipahami sebagai dasar untuk mengalihkan kewenangan yang telah diatur oleh undang-undang.

Dalam konteks ini teori open texture of law dari H. L. A. Hart menjadi relevan. Hart menjelaskan bahwa bahasa hukum memang tidak mungkin mengantisipasi seluruh keadaan yang akan muncul pada masa depan sehingga pembentuk undang-undang sering menggunakan norma yang bersifat terbuka. Namun, keterbukaan tersebut bukan berarti memberikan kebebasan tanpa batas kepada aparat penegak hukum. Justru karena norma itu terbuka, penggunaannya harus dikendalikan oleh asas legalitas, proporsionalitas, akuntabilitas, dan perlindungan hak asasi manusia.

Pandangan tersebut diperkuat oleh Ronald Dworkin yang membedakan antara diskresi yang lemah (weak discretion) dan diskresi yang kuat (strong discretion). Dalam negara hukum, aparat penegak hukum hanya memiliki diskresi yang lemah, yaitu kebebasan memilih di antara beberapa alternatif yang masih berada dalam koridor hukum. Aparat tidak dibenarkan menciptakan kewenangan baru yang tidak pernah diberikan oleh undang-undang.

Dengan demikian, apabila pelimpahan penyidikan dipandang sebagai bentuk pengalihan kewenangan, maka tindakan tersebut memerlukan dasar hukum yang lebih eksplisit daripada sekadar mengandalkan Pasal 7 ayat (1) huruf o KUHAP.

Persoalan tersebut juga menarik apabila dikaji dari perspektif filsafat hukum. Gustav Radbruch menyatakan bahwa hukum selalu berada dalam ketegangan antara tiga nilai fundamental, yaitu kepastian hukum, keadilan, dan kemanfaatan. Apabila pelimpahan penyidikan semata-mata dipandang dari sudut kemanfaatan, mungkin langkah tersebut dapat dianggap tepat karena mempercepat proses penyidikan atau menghindari potensi konflik kepentingan.

Namun, apabila dilihat dari sudut kepastian hukum, pertanyaannya menjadi berbeda.  Apakah kemanfaatan dapat mengesampingkan kejelasan sumber kewenangan? Negara hukum bukan hanya diukur dari baiknya tujuan yang ingin dicapai, melainkan juga dari benar tidaknya cara mencapai tujuan tersebut.

Lon L. Fuller juga mengingatkan bahwa salah satu prinsip moralitas internal hukum adalah adanya aturan yang jelas, konsisten, dan dapat diprediksi. Hukum kehilangan legitimasi apabila aparat diberi ruang terlalu luas untuk menentukan sendiri batas kewenangannya. Oleh karena itu, sekalipun pelimpahan penyidikan dimaksudkan untuk meningkatkan efektivitas penanganan perkara korupsi, efektivitas tersebut tetap harus dibangun di atas fondasi legalitas yang kokoh.

Selanjutnya, pendekatan semiotika hukum semakin memperjelas makna Pasal 7 ayat (1) huruf o. Merujuk pada pemikiran Ferdinand de Saussure, frasa "melakukan tindakan lain" merupakan penanda (signifier) yang melambangkan fleksibilitas sistem hukum. Akan tetapi, penanda tersebut langsung diimbangi oleh frasa "sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan," yang melambangkan pembatasan kekuasaan negara.

Keduanya membentuk satu kesatuan makna yang tidak dapat dipisahkan. Jika hanya menafsirkan frasa pertama tanpa memperhatikan frasa kedua berarti memutus struktur makna yang sengaja dibangun oleh pasal tersebut. Dalam perspektif Umberto Eco, suatu tanda memperoleh maknanya bukan karena berdiri sendiri, melainkan karena hubungannya dengan keseluruhan sistem tanda. Dengan demikian, Pasal 7 ayat (1) huruf o tidak dapat dimaknai sebagai "pasal sapu jagat" yang membenarkan setiap tindakan penyidik atas nama efektivitas penegakan hukum.

Pengalaman berbagai negara juga menunjukkan kecenderungan yang sama. Dalam tradisi civil law seperti Jerman, Prancis, maupun Belanda, hubungan antara polisi dan jaksa memang dibangun melalui koordinasi yang erat. Namun, perpindahan penanganan perkara ataupun pengambilalihan penyidikan selalu didasarkan pada pengaturan yang eksplisit dalam hukum acara pidana atau undang-undang yang mengatur kewenangan masing-masing lembaga. Dengan demikian, koordinasi tidak pernah berdiri di luar asas legalitas.

Oleh karena itu, praktik pelimpahan penyidikan yang pernah dilakukan dalam perkara korupsi dapat dipandang sebagai fakta administratif yang menunjukkan adanya kebutuhan koordinasi antarlembaga. Namun, praktik tersebut tidak dengan sendirinya menciptakan norma hukum baru. Dalam negara hukum, praktik tidak dapat menggantikan kewenangan, sebagaimana kebiasaan administratif tidak dapat menghapus asas legalitas.

Dengan demikian, perdebatan mengenai pelimpahan penyidikan sesungguhnya bukanlah perdebatan mengenai siapa yang lebih berwenang antara Polri dan Kejaksaan. Perdebatan tersebut adalah perdebatan mengenai bagaimana negara hukum menjaga keseimbangan antara efektivitas penegakan hukum dan kepastian mengenai batas-batas kewenangan. Koordinasi antarlembaga memang merupakan kebutuhan yang tidak dapat dihindari dalam menghadapi kejahatan yang semakin kompleks.

Namun, koordinasi yang baik seharusnya bukan hanya dibangun atas dasar kesepahaman institusional, melainkan juga memperoleh legitimasi yang tegas dari undang-undang. Sebab, dalam negara hukum demokratis, keberhasilan penegakan hukum tidak hanya diukur dari banyaknya perkara yang berhasil diselesaikan. Akan tetapi, sejauh mana setiap tindakan penegak hukum tetap tunduk pada hukum yang menjadi sumber kewenangannya.

***

*) Oleh : Mohamad Sinal, Corporate Legal Consultant, Dewan Pakar DPN Peradi Profesional, mediator, ahli bahasa hukum, founder Pena Hukum Nusantara (PHN), dan dosen Polinema.

*) Tulisan Opini ini sepenuhnya adalah tanggungjawab penulis, tidak menjadi bagian tanggungjawab redaksi timesindonesia.co.id

*) Kopi TIMES atau rubik opini di TIMES Indonesia  untuk umum. Panjang naskah maksimal 4.000 karakter atau sekitar 600 kata. 

*) Sertakan nama penulis, profesi beserta Foto diri dan nomor telepon yang bisa dihubungi.

*) Naskah dikirim ke https://kopi.times.co.id/

*) Redaksi berhak tidak menayangkan opini yang dikirim.

Simak breaking news dan berita pilihan TIMES Indonesia langsung dari WhatsApp-mu!
Klik 👉 Channel TIMES Indonesia
Pastikan WhatsApp kamu sudah terpasang.